Gesundheitsökonom warnt vor Zweckentfremdung von Pflegekapital
Professor Heinz Rothgang zur Finanzierung der Pflegeversicherung
Prof. Heinz Rothgang
12.11.09 (ams). Der renommierte Gesundheitsökonom Professor Heinz Rothgang hält eine individualisierte ergänzende Kapitaldeckung der Pflegeversicherung für möglich. Zugleich warnt der Leiter der Abteilung Gesundheitsökonomie, Gesundheitspolitik und Versorgungsforschung im Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen im Interview mit dem AOK-Medienservice (ams) vor einer Zweckentfremdung des Kapitals für die Pflege und vor dem Irrglauben, ein kapitalgedecktes System sei demografiefest.
Besteht Reformbedarf bei der Finanzierung der Pflegeversicherung?
Rothgang: Die Ausgaben für die Pflegeversicherung werden in Zukunft steigen. Ein Grund dafür ist die demografisch bedingte Zunahme der Zahl älterer, pflegebedürftiger Menschen. Außerdem nehmen immer mehr Pflegebedürftige eine für die Pflegeversicherung teure professionelle Pflege in Anspruch, was unter anderem mit einer höheren Erwerbstätigkeit von Frauen zu tun hat, aber auch mit einem Wertewandel. Die aufgrund des Wirtschaftswachstums steigenden Einnahmen der umlagefinanzierten Pflegeversicherung im derzeitigen System reichen nicht aus, um diese Mehrausgaben bei konstantem Beitragssatz zu finanzieren. Im Pflege-Weiterentwicklungsgesetz von 2008 wurde nur von einer gesicherten Finanzierung bis 2014 gesprochen. Das war damals schon sehr optimistisch kalkuliert und beruhte auf fragwürdigen Annahmen. Inzwischen ist bedingt durch die Finanzkrise klar, dass die Pflegeversicherung schon deutlich früher wieder defizitär werden wird - und das trotz der Erhöhung des Beitragssatzes 2008, der zunächst Überschüsse in die Pflegekassen spült. Wenn die Leistungen der Pflegeversicherung in Zukunft angemessen dynamisiert werden sollen, ist dies im derzeitigen System nur möglich, wenn der Beitragssatz erheblich ansteigt. Soll solch ein Anstieg vermieden werden, müssen zusätzliche Finanzierungsquellen erschlossen werden. Dies kann durch einen steuerfinanzierten Bundeszuschuss wie in der gesetzlichen Krankenversicherung geschehen, durch eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage durch Einbeziehung anderer Einkommensarten und/oder eine Integration der privaten Pflegeversicherung in die soziale Pflegeversicherung beziehungsweise zumindest einen Solidarausgleich zwischen der privaten und der sozialen Pflegeversicherung (SPV) mittels eines Risikostrukturausgleichs.
Halten Sie eine Finanzierung der Pflegeversicherung durch Kapitaldeckung generell für sinnvoll?
Rothgang: Jede Form der Kapitaldeckung führt dazu, dass Finanzierungslasten der Zukunft auf die Gegenwart vorgezogen werden. Damit können zukünftige Beitragssteigerungen verhindert oder zumindest gemildert werden - aber um den Preis, dass die Abgaben bereits jetzt steigen. Zudem ist auch ein kapitalgedecktes System nicht wirklich demografiefest, weil eine steigende Lebenserwartung ein kapitalgedecktes System genauso trifft wie ein umlagefinanziertes. Lediglich eine Veränderung der Geburtenraten wirkt im kapitalgedeckten System anders auf die finanzielle Stabilität als im umlagefinanzierten System, nämlich nicht mehr vermittelt über den Arbeitsmarkt durch eine sinkende Zahl an Beitragszahlern, sondern über den Kapitalmarkt durch eine geringere Zahl von Nachfragern nach Kapitalmarkttiteln. Dieser Effekt des demografischen Wandels kann durch eine internationale Kapitalanlage verringert werden, aber nur um den Preis erheblicher Kapitalmarktrisiken. Gerade angesichts der aktuellen Finanzkrise kann die Existenz dieser beträchtlichen Risiken nicht geleugnet werden.
Wie beurteilen Sie den Vorschlag der Koalition zur Kapitaldeckung?
Rothgang: Möglich ist lediglich eine ergänzende Kapitalfundierung, wie sie im Koalitionsvertrag vorgesehen ist. Dagegen würde eine Umstellung der umlagefinanzierten Pflegeversicherung auf ein kapitalgedecktes System zu untragbaren Lasten führen. Die Abgaben würden sich unmittelbar verdoppeln, und die Mehrbelastung würde für etwa vier Dekaden anhalten, so die Ergebnisse aus der Rürup- und der Herzog-Kommission.
Wie könnte ein solches Modell aussehen?
Rothgang: Der Koalitionsvertrag enthält keine Details zur geplanten Teilkapitalfundierung. Er sieht lediglich vor, dass eine verpflichtende, individualisierte ergänzende Kapitaldeckung eingeführt werden soll, deren Konzeption in einer interministeriellen Arbeitsgruppe erarbeitet werden soll. Von der privaten Krankenversicherung wurde 2005 allerdings die Einführung einer privaten Pflege-Zusatzpflichtversicherung mit einkommensunabhängigen Kopfprämien vorgeschlagen, bei der die Zusatzpflichtversicherung dazu dienen soll, die notwendige Dynamisierung der Versicherungsleistungen zu finanzieren, während die Leistungen der sozialen Pflegeversicherung eingefroren werden. Dieses Modell wurde im März 2007 von der bayerischen Sozialministerin Christa Stewens aufgegriffen und propagiert. Es könnte die Grundlage der Überlegungen in der Koalition bilden. Vorgesehen ist dabei, dass jeder Versicherte einen als Kopfprämie ausgestalteten Beitrag zahlt, der im ersten Jahr mit monatlich 8,50 Euro (PKV) beziehungsweise sechs Euro (Stewens) kalkuliert ist und dann in jedem Jahr um einen Euro steigt. Im Jahr 2040 läge der Beitrag dann bei rund 40 Euro und damit im Bereich dessen, was ein Durchschnittsverdiener heute an die SPV abführt. Langfristig übertrifft die quantitative Bedeutung der Zusatzversicherung dann die der sozialen Pflegeversicherung. Dieses Modell hat unter anderem den Nachteil, dass es auf lange Sicht zu erheblichen Umverteilungseffekten - und zwar von unten nach oben - führt, wenn die zunächst geringen Zusatzabgaben im Zeitverlauf steigen. Soziale Ausgleichsmechanismen sind hierfür nicht vorgesehen.
Wo sollten die dafür notwendigen Gelder eingesammelt werden?
Rothgang: Eine Teilkapitalbildung kann in einer privaten Zusatzversicherung oder als Teil der sozialen Pflegeversicherung umgesetzt werden, mit individuellen Versicherungskonten oder als kollektive Demografiereserve mit einkommensabhängigen Beiträgen oder als Kopfpauschale. Am Einkommensbezug der Beiträge sollte festgehalten werden, um eine inverse Umverteilung zu vermeiden. Das ist aber nur möglich, wenn das Kapital für das Versichertenkollektiv als Ganzes und nicht individualisiert gebildet wird. Eine solche Kapitalbildung kann in der sozialen Pflegeversicherung erfolgen. Die Herausforderung besteht dann darin, verfassungsrechtlich abzusichern, dass die Rücklagen nicht zweckentfremdet werden können. Innovativ wäre es, den Zusatzbeitrag zur Kapitalbildung an die Kinderzahl zu knüpfen, da damit der ökonomischen Realität Rechnung getragen wird, dass Vorsorge nur durch Bildung von Human- oder von Realkapital erfolgen kann und beides - in Grenzen - substituierbar ist.
Wie kann der "menschliche Faktor" einfließen, sprich Leistung gesteuert werden?
Rothgang: Die Einführung einer privaten Pflegepflichtversicherung liefe Versuchen einer gezielten Versorgungssteuerung zuwider. Die private Versicherung hat - angesichts zunächst geringer Ausgaben - kein Interesse an einer Versorgungssteuerung und in diesem Bereich auch keinerlei Erfahrungen und Kompetenzen. Den Pflegekassen wird - angesichts eingefrorener Leistungssätze und steigender Preise für Pflegeleistungen - der Anreiz genommen, sich hier aktiv zu engagieren. Dies gilt umso mehr, als ihre Bedeutung bei steigenden Ausgaben der privaten Pflegepflichtversicherung rückläufig ist.