Überfrachtetes Reformgesetz ohne nennenswertes Profil

ams-Hintergrund: Terminservice- und Versorgungsgesetz (TSVG)

Foto:  Arzt und Patient im Gespräch

15.03.19 (ams). Selten hat der Bundestag ein umfangreicheres Gesundheitsgesetz verabschiedet als das TSVG. Insbesondere Gesundheitsminister Jens Spahn, hat darin immer wieder Regelungen untergebracht oder unterbringen wollen, die mit besserer Terminvergabe beim Arzt und Versorgung im engeren Sinn nichts zu tun haben. Über 50 fachfremde Änderungsanträge hatte der Gesundheitsausschuss zu beraten. Das Vorgehen des Bundesgesundheitsministers sorgt für Erstaunen und deutliche Kritik. Das Wort von der "Dehnung des Rechtsstaats" macht die Runde. "Minister Spahn überzieht“, titelte die "Frankfurter Allgemeine Zeitung" in ihrer Ausgabe vom 5. März 2019.

Die Kritik zielt unter anderem darauf, dass Jens Spahn ein eigentlich praktikables, effizientes und bewährtes Instrument der Gesetzgebung überfrachte. Parlamentarier sprechen gerne von einem "Omnibusgesetz". Die offiziellere Bezeichnung für diese Form von Gesetzen lautet "Artikel- oder Mantelgesetz". Damit werden Änderungsgesetze bezeichnet, die eine ganze Reihe von Fachgesetzen ändern. Sozialreformen sind dafür nicht das einzige, aber ein klassisches Beispiel, in denen dieses Verfahren zum Einsatz kommt. Der "Omnibus" eignet sich in der Gesundheitspolitik besonders gut, weil im Zuge von Reformen meistens mehrere Gesetzeswerke parallel geändert werden.

So ist beim TSVG nicht nur das Fünfte Sozialgesetzbuch (SGB V) betroffen, das die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) regelt, sondern beispielsweise auch das SGB VII für die gesetzliche Unfallversicherung (DGUV), das SGB XI über die Soziale Pflegeversicherung (SPV) oder auch das Krankenhausfinanzierungsgesetz, das Arzneimittelgesetz samt Arzneimittelpreisverordnung oder etwa auch die Schiedsstellenverordnung, um nur einige Beispiele zu nennen. Deshalb nutzt die Politik oft die Chance, weitere Entscheidungen über zusätzliche Änderungsanträge (Passagiere) zu treffen, die nicht die eigentliche Reform berühren. Der gesamte Reformentwurf (Omnibus) ist also eine Sammlung verschiedener Gesetzesänderungen.

Gratwanderung zwischen Effizienz und Disziplinierung

Das Omnibusverfahren ist auf der einen Seite effizient und ermöglicht flexible Reaktionen auf aktuelle gesundheitspolitische Entwicklungen. Ein Klassiker in diesem Zusammenhang sind die regelmäßig wiederkehrenden Jahressteuergesetze. So wurden im Jahressteuergesetz für 2011 nicht nur steuerrechtliche Belange geregelt, sondern auch der Führerschein mit 17 Jahren sowie Regelungen zur Winterreifenpflicht und Auslands-Bußgeldern.

Das Omnibusgesetz ist andererseits auch ein Instrument der politischen Disziplinierung von Abgeordneten. Denn auf diese Art und Weise können auch Gesetzesänderungen durchgeführt werden, welche in einer Einzelentscheidung durchfallen würden, im Paket aber angenommen werden, um das gesamte Gesetzesprojekt nicht zu gefährden. Die sogenannten Hartz-Reformen Anfang der 2000-er Jahre sind dafür in gutes Beispiel. Nicht jede der neuen Regelungen war in der rot-grünen Koalition unumstritten. Omnibusgesetze wirken daher mitunter ähnlich wie die Vertrauensfrage als Instrument, Mehrheiten im Parlament auch gegen die Überzeugung der Mehrheit der Abgeordneten zu organisieren. Typischerweise wird das Omnibusverfahren von der jeweiligen Opposition abgelehnt und kritisiert.

Artikelgesetze sind jedoch stets eine Gratwanderung. Schnell wird’s unübersichtlich. Umfasste der Referentenentwurf zum TSVG vom 23. Juli 2018 noch 15 Artikel auf 144 Seiten inklusive Begründung, so kam der Kabinettsbeschluss bereits auf 17 Artikel und 191 Seiten. Und allein die bereits erwähnten 51 Änderungs- und Ergänzungsanträge umfassen 178 Seiten. Der Gesundheitsausschuss des Bundestages hatte sogar eine zweite öffentliche Anhörung nur für die fachfremden Änderungsanträge ansetzen müssen, um den Inhalten die notwendige Aufmerksamkeit schenken und den Berg an unterschiedlichen Themen angemessen abarbeiten zu können.

Staatliche Reglementierung und Eingriffe in die Selbstverwaltung

Aus Sicht des AOK-Bundesverbandes verliert so das im Kern gute Gesetzesprojekt an Profil. Statt gesetzliche Grundlagen für eine innovative, qualitätsgesicherte und wirtschaftliche Versorgung auf den Weg zu bringen, beschränke sich der TSVG-Entwurf darauf, durch ineffiziente Strukturen entstandenen Probleme über weitere kleinteilige Regelungen, Eingriffe in die Selbstverwaltung und zusätzliche Finanzmittel immer weiter staatlich zu reglementieren, heißt es in der Stellungnahme des Verbandes. Dazu zählt etwa die Zentralisierung der Selbsthilfe-Förderung. Ab 2020 sollen die Kassen entsprechende Aktivitäten nur noch gemeinsam finanziell unterstützen. Oder Eingriffe in die Gestaltung von Vorstandsverträgen bis zur Deckelung der Vergütung.

Mit der Änderung der Gesellschaftsstruktur der Gesellschaft für Telematik (gematik) will der Bundesgesundheitsminister mehr Einfluss auf die Digitalisierung des Gesundheitswesens gewinnen. Sein Ministerium soll künftig 51 Prozent der gematik halten und so Mehrheitsentscheidungen möglich werden. Bislang ist die gematik eine gemeinsame Betriebsorganisation der Spitzenorganisationen des deutschen Gesundheitswesens. Zu den Gesellschaftern gehören die Bundes(zahn)ärztekammer, die Kassen(zahn)ärztliche Bundesvereinigung, die Deutsche Krankenhausgesellschaft und der Deutsche Apothekerverband. Auf Kostenträgerseite sind alle gesetzlichen Krankenkassen sowie der Verband der privaten Krankenversicherung repräsentiert.

Ein nicht minder bemerkenswerter Eingriff in die Autonomie der Selbstverwaltung im Gesundheitswesen ist der Plan, die Bewertung und Zulassung neuer Behandlungsmethoden nicht mehr allein dem Gemeinsamen Bundesausschuss (GBA) aus Kassen(zahn)ärztlichen Bundesvereinigungen, dem GKV-Spitzenverband und der Deutsche Krankenhausgesellschaft zu überlassen, sondern wiederum das Bundesgesundheitsministerium zu ermächtigen, neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden auch am dafür zuständigen GBA vorbei per Rechtsverordnung in die GKV-Versorgung aufzunehmen. Dieser Änderungsantrag ist zwar im Zuge der TSVG-Beratungen gescheitert. Jens Spahn ließ es sich aber nicht nehmen, eine nahezu identische Formulierung des Passus in den Referentenentwurf zum Gesetz zur Errichtung eines Deutschen Implantateregisters (EDIR) zu schreiben.


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