Ein Gesetz für falschen statt fairen Kassenwettbewerb

Stellungnahme: Gesetz für einen fairen Kassenwettbewerb in der GKV

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26.11.19 (ams). Nach fast neun Monaten Vorbereitung und einer Namensänderung geht das Fairer-Kassenwettbewerb-Gesetz (GKV-FKG) dieser Tage in die parlamentarische Beratung. Zunächst berät der Bundesrat am Freitag (29. November) die Gestzesvorlage. Für die zweite Dezemberwoche ist die erste Lesung im Bundesrat angesetzt, und noch vor Weihnachten, voraussichtlich am 18. Dezember, findet die öffentliche Anhörung im Gesundheitsausschuss statt. Die ursprünglich einmal geplante bundesweite Öffnung bisher regionaler Kassen, insbesondere der AOKs, ist zwar vom Tisch. Dennoch identifiziert der AOK-Bundesverband im Entwurf der Bundesregierung noch zahlreiche Baustellen. „Das GKV-FKG bleibt ein Gesetz, das zu einem falschen Kassenwettbewerb führt“, heißt es in der Stellungnahme zum Kabinettsbeschluss vom Oktober.

Selten hatte ein gesundheitspolitisches Reformgesetz mehr Gegenwind erfahren und ebenso selten verging so viel Zeit zwischen der Präsentation eines Referentenentwurfs und der Verabschiedung eines Gesetzentwurfs durch die Bundesregierung. Nicht nur die betroffenen Akteure im Gesundheitswesen hatten ihre Probleme mit dem, was im März 2019 noch als Faire-Kassenwahl-Gesetz an den Start gegangen war, sondern alle 16 Ministerpräsidenten und deren Gesundheitsminister waren dagegen, nicht nur wegen der Öffnung regionaler Kassen, sondern auch wegen der Verschiebung aufsichtsrechtlicher Fragen zugunsten des Bundes.

Von Länderseite kommt weiterhin Kritik. Der Gesundheitsausschuss des Bundesrates hat in seiner Sitzung am 13. November 2019 die Neuregelungen des GKV-FKG beraten und seinen federführenden Teil für die Beschlussempfehlung der Länderkammer erstellt. Im Ergebnis teilt der Gesundheitsausschuss mit einem deutlichen Votum die Kritik des AOK-Bundesverbandes an den verschiedenen Einzelregelungen und an der Grundausrichtung des Gesetzentwurfes.

Entwurf schwächt Wettbewerb um die beste Versorgung

Dabei teilt die AOK-Gemeinschaft uneingeschränkt die geplante Festlegung von Wettbewerbszielen im Sozialgesetzbuch, die ausschließlich auf die Interessen und Belange der Versicherten und Patienten zugeschnitten sind. Dies sind im Einzelnen bessere Leistungen und höhere Qualität sowie mehr Wirtschaftlichkeit und effizientere Versorgungstrukturen und die Verhinderung der sogenannten Risikoselektion, also den Versuch, in erster Linie sich um die Gewinnung junger und gesunder Mitglieder zu bemühen. Dabei soll der Wettbewerb in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) auf ein sozial und finanziell vertretbares Maß begrenzt werden. Aus Sicht des AOK-Bundesverbandes fokussiert sich der Gesetzentwurf der Bundesregierung jedoch zu sehr auf den Preis und die Satzungsleistungen, also Leistungen, die eine Krankenkasse jenseits des gesetzlichen Vorgeschriebenen anbietet. Viel besser und entscheidender für einen erfolgreichen Wettbewerb sei es jedoch, die Fähigkeit einer Krankenkasse, aktiv die gesundheitliche Versorgung ihrer Versicherten zu gestalten, zur deren zentralen Kompetenz zu machen. Diesen Zielen werde der Gesetzentwurf an zahlreichen Stellen nicht gerecht. „In der vorliegenden Entwurfsfassung schwächt das Gesetz sogar den bereits heute bestehenden versorgungsorientierten Wettbewerb der Krankenkassen“, bilanziert der Verband in seiner Stellungnahme.

Zum einen werde die Zielgenauigkeit und damit die Funktionsfähigkeit des morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleich (Morbi-RSA) durch diverse Maßnahmen massiv eingeschränkt. Zum anderen gingen die vorgesehenen aufsichtsrechtlichen Strukturen an dem vorbei, was in der regionalen Versorgung notwendig sei. Aktivitäten der Akteure in den Ländern, Regionen und Kommunen würden zugunsten einer zentralen, versorgungsfernen Bundesaufsicht abgewertet. Das Ergebnis seien Aufsichtsstrukturen erster und zweiter Klasse. Drittens würden gemeinsame Initiativen der Vertragspartner vor Ort zur Verbesserung der medizinischen und pflegerischen Betreuung von multimorbiden und chronisch erkrankten Versicherten deutlich erschwert. „Der Morbi-RSA bildet das Fundament für Solidarität innerhalb einer Wettbewerbsordnung“, heißte es in der Stellungnahme wörtlich, und „ist kein beliebiger Umverteilungsschlüssel je nach Kassenlage.“

Morbi-RSA-Reform setzt falsche Anreize

Lediglich die Einführung des Krankheitsvollmodells – also die Berücksichtigung aller Krankheitsbilder und nicht nur der aktuell 80 Indikationen – wertet der AOK-Bundesverband in diesem Zusammenhang positiv. Darüber hinaus setze das Morbi-RSA-Reformpaket aber zum Großteil falsche Anreize. So senke etwa die Einführung eines Risikopools für kostenintensive Krankheiten die Motivation bei Krankenkassen, für eine effektive und effiziente Gesundheitsversorgung zu sorgen. Die Streichung von Erwerbsminderungsrentnern aus dem Zuweisungssystem hingegen schaffe bei den Kassen für diese besonders schutzbedürftige Versichertengruppe massive Anreize zur Risikoselektion. Und die geplante Regionalkomponente verschiebe im erheblichen Umfang finanzielle Mittel aus strukturschwachen, oft ländlichen Regionen in städtische Gebiete.

Das politische Ziel, den Morbi-RSA gegen manipulative Aktivitäten von Krankenkassen zu schützen, unterstützt die AOK-Gemeinschaft uneingeschränkt. Mit der Einführung verbindlicher Kodierrichtlinien durch das Terminservice- und Versorgungsgesetz (TSVG) und weiterer gesetzlicher Maßnahmen, die finanzielle Zuwendungen von Krankenkassen an Ärzte ausschließlich für die Dokumentation von Diagnosen untersagen, habe der Gesetzgeber wichtige Schritte unternommen. Die im Gesetzentwurf geplanten darüberhinausgehenden Maßnahmen führen nach Ansicht des AOK-Bundesverbandes nicht zu einer höheren Manipulationssicherheit. „Hinter dem Etikett ‚Manipulationsresistenz‘ verbirgt sich stattdessen eine massive Schwächung des Morbi-RSA und derjenigen Krankenkassen, die sich gemeinsam mit den Vertragspartnern um bedarfsgerechte Versorgungsangebote für ihre Versicherten bemühen“, fasst die Stellungnahme die AOK-Bedenken zusammen.

Bisherige Haftungsregel haben sich bewährt

Drei weitere Aspekte regelt das GKV-FKG, die nicht im Zusammenhang mit dem Morbi-RSA stehen. Dabei geht es im ersten Punkt um die Reform der Haftungsregeln. Künftig soll im Falle der Insolvenz einer Krankenkasse der GKV-Spitzenverband, und damit die Gesamtheit aller Krankenkassen, einspringen. Bisher wurde die Haftung im Verbund der jeweiligen Kassenarten geregelt. Die AOK sieht keine Notwendigkeit, von dieser Praxis abzuweichen. „Übersehen wird hier allerdings, dass sich die bisher bestehende Haftungskaskade seit mehr als einem Jahrzehnt bewährt hat. Sie hat auch in schwierigen Zeiten dafür gesorgt, dass das System der gesetzlichen Krankenversicherung stabil bleibt“, hält die Stellungnahme fest. Der vorliegende Gesetzentwurf minimiere Anreize für eine frühzeitige Vermeidung eines Haftungsfalles drastisch, da sämtliche Haftungsrisiken vergemeinschaftet würden.

Inakzeptable Schwächung der Selbstverwaltung

Der zweite Aspekt beschäftigt sich mit der Strukturreform des GKV-Spitzenverbandes. Dabei lehnt die AOK die Reduzierung des Verwaltungsrates von derzeit 52 auf künftig maximal 40 Mitglieder ebenso ab wie die Bildung eines Lenkungs- und Koordinierungsausschusses (LKA). Beides bedeutet eine „inakzeptable Schwächung der Selbstverwaltung“. Ein kleinerer Verwaltungsrat gefährde eine ausgewogene und repräsentative Stimmengewichtung innerhalb des Gremiums. Der LKA schränke wegen der ihm dann gesetzlich zugewiesenen Aufgaben die Kompetenzen von Vorstand und Verwaltungsrat des GKV-Spitzenverbandes und damit eines der Kernelemente der Selbstverwaltung ein.

Im dritten Punkt geht es um Neuregelungen zur Mitgliederwerbung. Hier bietet die Bundesregierung aus AOK-Sicht eine vermeintliche „Lösung“ für ein Problem, das gar nicht existiere. Andererseits ignoriere der Gesetzentwurf die modernen, digitalen Kommunikationsbedürfnisse der Bevölkerung und verzichte ausgerechnet in diesem Bereich auf eine Neubestimmung des Werbebegriffs. Aber gerade hier bestehe Regelungsbedarf, damit Krankenkassen im Einklang mit dem TSVG die Versicherten, aber auch Leistungserbringer und andere Gruppen mit digitalen Medien angemessen ansprechen könnten.


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